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新基建采購項目呼喚新的評審方法

2020年11月24日 08:17 來源:中國政府采購報打印

  ■ 沈德能

  5G、云計算、物聯網、工業互聯網為代表的新型基礎設施建設(以下簡稱“新基建”)在各地2020重大項目投資計劃清單中備受矚目。

  不同于傳統基建項目,新基建項目依賴于創新技術的驅動,其產業發展必然伴隨著持續的新產品和新技術,并要計算好未來的擴容升級空間。因此,此類項目單靠采購人一方無法提出具體明確的采購需求,需要在充分競爭的前提下,從供應商提供設計方案或者解決方案中選擇最優方案。另外,由于技術復雜,此類項目在實施過程中,還可能會調整設計方案或者解決方案。針對此類項目的評審問題,筆者提出了一種全新的評審方法——“方案評估比較評審法”,與業內人士一并探討。

  現有評審方法難以適應新基建采購項目的需要

  政府采購法實施條例第三十四條規定,政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。綜合評分法,是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法。采用綜合評分法的,評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。

  根據上述規定,采用綜合評分法評審的,評審因素必須有量化指標,評分分值必須與評審因素的量化指標相對應,也就是評分分值也必須量化。在“兩個量化”的要求下,最近幾年,政府采購監督管理部門屢屢因采購人和采購代理機構編制的采購文件違規,責令采購人廢標或終止采購,重新開展政府采購活動。對此,業界觀點不一。有人認為,不能簡單絕對地要求必須采用量化指標和量化分值評審,客觀上,某些項目就不可能有量化指標。也有人認為,對供應商的響應進行橫向比較評審在某些情況下是合情合理的。而根據財政部第三批指導性案例27號,橫向評審系違規的評審方法,不得采用。

  最低評標價法主要適用于技術、服務等標準統一的貨物和服務項目,采購需求難以明確的新基建采購項目中,一般不會采用此方法。

  根據多年的一線工作實踐和觀察思考,筆者認為,在政府采購競爭性談判和競爭性磋商項目中,對于技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求的項目,采購人的確需要評審專家對供應商提供的設計方案或者解決方案進行非量化的評估比較和橫向比較評審,以選擇最優方案。而這是現有評審方法難以做到的。

  財政部副部長許宏才在《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現代政府采購制度》一文中指出,要“健全適應不同需求特點的交易制度體系。對于需求清晰的通用貨物或者服務,原則上采用公開招標方式。對于無法明確需求,需供應商提供解決方案或設計方案的項目,主要采用競爭性談判等非招標方式,開展多階段談判”。應當說,相關部門已經認識到了無法明確需求、需要供應商提供解決方案或者設計方案的項目的特殊性,并提出采購方式以非招標方式為主,采購程序注重多階段談判磋商。在筆者看來,為適應此類項目的特殊需要,評審方法也應與時俱進。筆者提出了一種全新的評審方法——“方案評估比較評審法”,基于政府采購現有評審方法和實務操作經驗,以該評審方法在新基建采購項目中的適用為例,作初步探討。

  “方案評估比較評審法” 的定義及特點

  “方案評估比較評審法”,是指采購人對政府采購項目無法提出具體明確的采購需求,需要供應商根據采購人的初步需求和采購目標提出設計方案或者解決方案;評審專家對供應商提出的方案按照采購文件預先設定的評審方法進行評估比較,根據評估比較結果對方案優劣提出評審意見或者進行排序,推薦成交候選人或者結合商務條件、報價等因素推薦成交候選人的評審方法。

  該評審方法有五大特點。第一,僅適用于采購人因客觀原因不能明確采購需求的非招標采購項目。第二,主要依靠評審專家(談判、磋商小組)運用專業知識和專業技能進行評審,主要是對供應商提供的方案進行評估比較,出具專業評估比較評審意見。第三,可采用非量化指標的方式評審。第四,評審專家(談判小組)可對投標文件行橫向比較評審來選擇優劣并進行排序。第五,評審專家的產生不從現有的評審專家庫中隨機抽取。采購人事先對相關專業的評審專家有了解后進行推薦或者政府采購評審專家庫中專門設置一個與新基建、新(數字智能)政府、新經濟、新業態相關的子專家庫,供采購人隨機抽取。由于該類特殊項目采用“非量化指標評審”和“投標文件橫向比較評審”,因此評審專家專業的主觀評審決定成交候選人的推薦,對于評審專家專業能力之外的人品、道德、職業素質要求也相對較高。

  “方案評估比較評審法”區別于常見的評審方法

  第一,“方案評估比較評審法” 區別于最低評標價法。最低評標價法有兩個關鍵因素:滿足招標文件全部實質性要求和投標價格最低?!胺桨冈u估比較評審法”加入了一個新因素——方案評估比較結果的優劣,即重點評估比較供應商提出的方案優劣并進行排序。最低評標價法不需要橫向比較供應商的投標文件,而方案評估比較評審法卻必須橫向比較供應商提出的方案,通過比較得出優劣并排序。

  第二,“方案評估比較評審法”區別于綜合評分法。綜合評分法也有兩個關鍵因素:滿足招標文件全部實質性要求和量化指標評審得分最高。其禁止橫向比較供應商的投標文件,而且評審因素必須有量化指標,評分分值必須與量化指標相對應。方案評估比較評審法則是在無法提出量化指標的前提下,通過橫向比較供應商提出的方案,從比較中選出優劣并排序。

  “方案評估比較評審法”應當是一種獨立的評審方法

  通過上述比較可以看出,方案評估比較評審法與最低評標價法、綜合評分法有著本質的區別,不能完全包含在目前常見的評審方法中,應當成為一種獨立的評審方法。

  事實上,《政府采購非招標采購方式管理暫行辦法》(財政部令第74號,以下簡稱74號令)第三十三條第二款、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(以下簡稱《磋商辦法》)第二十一條第二款都提及了“不能詳細列明采購標的的技術、服務要求,需經談判(磋商)由供應商提供最終設計方案或解決方案”的采購項目中如何推薦供應商設計方案或者解決方案,不過,二者都沒有進一步明確方案評估比較評審的規則,也沒有把此類特殊的評審獨立為一種評審方法。

  根據74號令第三十三條第二款的規定,在談判文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求,需經談判由供應商提供最終設計方案或解決方案的采購項目中,談判結束后,談判小組應當按照少數服從多數的原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案,并要求其在規定時間內提交最后報價;再根據74號令第三十五條的規定,談判小組應當從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中,按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人,并編寫評審報告。那么,談判小組投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案,必須是設計方案或者解決方案的質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求(即采購項目的最低基本要求),然后再以價格作為唯一評判因素來推薦成交候選人。但是,實踐中,此類項目采購人希望選擇最優方案,而不是僅僅滿足采購文件實質性響應要求(即采購項目的最低基本要求)的方案。采購人在實際工作中遇到的另一更為重要的問題是,由于技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求,采購人也不能在采購文件中提出實質性響應要求或者通過談判來確定實質性響應要求(如果可以,就不需要談判小組推薦供應商的設計方案或者解決方案,而是在明確相關需求的前提下,由供應商對采購需求進行響應,再最后報價)。根據74號令第三十五條的規定來推薦成交候選人,無法真正解決此類項目的實際問題。

  根據《磋商辦法》第二十一條第二款的規定,在磋商文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求,需經磋商由供應商提供最終設計方案或解決方案的采購項目中,磋商結束后,磋商小組應當按照少數服從多數的原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案,并要求其在規定時間內提交最后報價;再根據《磋商辦法》第二十三條的規定,經磋商確定最終采購需求和提交最后報價的供應商后,由磋商小組采用綜合評分法對提交最后報價的供應商的響應文件和最后報價進行綜合評分。首先,這兩個條款的適用情形是“磋商文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求”,需要推薦供應商的方案來解決項目的實施問題,即事先不能明確采購需求;其次,在技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求的項目中,基本不可能有評審因素的量化指標,也就不可能有量化的評分標準,采用綜合評分法解決不了推薦供應商方案的評審問題。故筆者認為,有必要將“方案評估比較評審法”獨立為一種評審方式,解決此類項目中推薦供應商方案的評審問題。

  “方案評估比較評審法”推薦成交候選人的規則

  通過“方案評估比較評審法” 推薦成交候選人,可通過以下三種方式。一是僅以方案評審優劣排序來推薦成交候選人,供應商無需報價,無需提交商務文件。即不對價格和商務因素(供應商團隊人數、素質、業績、企業信譽等)進行評審。二是考慮商務因素,供應商需提交設計方案或者解決方案,同時提交商務文件。對供應商團隊人數、素質、業績、企業信譽等商務因素進行評審和量化評分,然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評估比較評審優劣排序第一的占比90%,第二的占比85%,第三的占比75%,商務因素評審占比10%。三是考慮價格和和商務因素。供應商提交設計方案或者解決方案,提交商務文件,同時對設計方案或者解決及其實施作出報價。對報價和商務因素進行量化評分,然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評估比較評審優劣排序第一的占比80%,第二的占比75%,第三的占比70%,價格占比5%,商務因素占比15%。

  此評分法中推薦成交候選人的規則,是在對方案進行評估比較評審排序的基礎上,按照預先設定的占比分值進行評分,方案評估比較評審沒有量化指標,量化指標僅對在商務因素評審部分。因此,即便出現價格評分和商務因素量化評分,也根本區別于現有的綜合評分法。

  (作者單位:廣西廣天一律師事務所)

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