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我們需要啥樣的政采評審專家制度

2020年11月24日 08:16 來源:中國政府采購報打印

 ★話題引出:近年來,業界對政府采購評審專家的抱怨聲此起彼伏,重塑政府采購評審專家制度的呼聲接連不斷。專家角色該如何定位,符合怎樣條件的專家可以入選,專家管理應如何進行……此類問題一直困擾著每一位政采人。為此,《中國政府采購報》邀請了幾位業內的實務“大咖”,結合當前實際來共同探討政府采購評審專家制度的未來之路。

主持人:

■中國政府采購報記者  

楊文君

嘉賓:

■南京審計大學副校長   

■上海市財政局政府采購管理處副處長       王周歡

■天津市政府采購中心評標部部長   王永鋒

■山東省政府采購中心二級主任科員  汪  濤

■新疆維吾爾自治區政務服務和公共資源交易中心政府采購部負責人   木卡地瑪

■新華社辦公廳政府采購處高級工程師   李  剛

■上海百通項目管理咨詢有限公司副總工程師  張志軍

問題

主持人:各位老師好,很高興邀請到大家參與我報本期的圓桌論壇,此次的探討將圍繞政府采購評審專家(以下簡稱“專家”)的定位、使用及管理展開。實際上,對我國專家評審制度的詬病由來已久,“專家不?!?、素養不夠、缺乏約束等都是老生常談的問題。但俗話講:“望聞問切后才能對癥下藥”。因此,想向各位老師作簡單了解:目前,我國專家本身以及專家使用、管理方面存在哪些突出問題?

裴育:在政府采購領域,專家是一支重要的力量,對推動政府采購工作發揮了應有的作用。然而,少數專家的不良行為也為政府采購活動蒙上了一層陰影,這主要表現在以下兩個方面。一方面,“專業不?!薄八讲灰弧?。部分專家對所評審項目的相關技術參數缺乏了解,對政府采購的相關規定和政策功能也不熟悉。另一方面,職業素養不夠。少數專家倚仗專家身份而從事有損政府采購公信力的活動,如,專家有意無意泄露評審文件、評審情況;個別專家與供應商存在利害關系而未聲明回避;個別專家收受采購人、采購代理機構、供應商賄賂或者獲取其他不正當利益;少數專家提供虛假材料申請入庫;個別專家拒不履行配合答復供應商詢問、質疑、投訴等。

汪濤:裴老師介紹的主要是專家自身的問題,我在這里想從制度層面談幾點問題。在專家抽取方面,對于自選專家的,根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)的規定,對技術復雜、專業性強的采購項目,通過隨機方式難以確定合適評審專家的,經主管預算單位同意,采購人可以自行選定相應專業領域的評審專家。那么,技術復雜、專業性強由誰來確定?該問題在具體實踐中引發了一系列質疑投訴。對于系統抽取專家的,一些社會代理機構通過某些手段導致專家抽取本地化,有時候又為了規避本地化而過度強調異地化,這就很有可能造成專家實際水平不能滿足項目需求的情況,因為就目前情況來講,專家水平確實存在區域差異化特征,省會城市、副省級城市的專家資源相對比較充裕且質量較高。

在專家約束機制方面,專家權利較大,采購人作為主體反而沒有主動權,法律法規雖然賦予了采購人選擇最終成交人的權利,但也只是按照專家確定的候選人順序來確定,專家約束機制還有待進一步健全。

此外,就是專家費用(支付給專家參與政府采購評審的報酬)的問題,這是令政府采購從業人員很頭疼的問題。如今,大部分省份的財政部門都根據當地經濟發展水平,結合本地專家情況以及根據評審所需時間制定了專家報酬給付標準。但標準的執行卻出現了一些問題,如,專家在一些社會代理機構組織的項目中而獲得的評審報酬較高,而在集中采購機構組織的同類項目中獲得的評審報酬卻較低,因為社會代理機構具有營利性質,支付的靈活性較大,一般會支付給專家高于當地標準的費用,而集中采購機構作為公益性平臺,會嚴格執行相關支付標準。對此,一些專家甚至為了索要更高的報酬而故意在評審中拖沓,有時甚至以不簽字相威脅。另外,全國各地支付標準不一,很多地方并沒有規定外省專家費用的開具標準,實踐中麻煩事頻現。

王周歡:上述兩位老師說得已經很全面了,這在業界已基本達成了共識,在這里我還想強調三點。第一,專家角色是否需要重新定位?目前來講,根據政府采購相關法律法規的規定,除了單一來源采購項目,基本上所有的項目都需要專家參與評審,對項目的復雜程度不加區分,專家評審具有廣泛性。個人認為,這一點是要區分開的。技術、服務方案比較復雜的項目可以邀請專家評審,而通用類項目則可以考慮省略專家評審環節。要更加突出專家“專業咨詢顧問”的定位。

第二,政府采購需要什么樣的專家?“專業不精”的問題在實踐中非常突出,我認為“技術精通+了解市場+通曉政府采購規則”型的專家是政府采購領域所需要的。同時,要注意對專家進行分類。

第三,是否需要加大對專家的約束力度?實踐中基本是按照《政府采購評審專家管理辦法》對專家行為進行規范,專家泄露評審情況,或者與供應商相互串通等違法違規行為依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第75條規定追究法律責任,但在實務中較難取證。我國現行政府采購法律對專家的約束力較小,這一點是未來專家管理制度重塑中需要注意的。

原因

主持人:那這些問題產生的原因是什么呢?

王永鋒:專家在很大程度上能夠決定采購結果,導致供應商圍獵專家的情況頻繁出現,而監管的難度又很大,監管的力度也很難跟上,缺乏普遍性的警示效果和打擊力度。加之社會各界無法通過有效渠道獲悉評審得分,評審結果的公正性、準確性和專業性很難得到客觀評估和理性看待。

裴育:我認為,這里面既有客觀方面的障礙,也有主觀方面的原因??陀^來說,一方面是制度層面的,現有的政府采購相關法律法規關于專家方面的規定比較籠統,雖然對前面提到的問題有禁止性規定,但有的條款很難具體執行,即使能夠認定專家存在違規、違紀乃至違法行為,但處罰力度一般較弱,主要為記錄其不良行為、納入信用評價系統,解聘且3年內不得再次申請成為專家;另一方面是專家數量與質量難以滿足實際評審需要,許多項目評審只能聘請大類行業領域專家,導致評審專業深度不夠,很多同類項目評審重復聘請同一專家,給供應商尋租提供了空間與可能。

主觀來講,專家存在逐利動機,其主動或被動成為供應商的圍獵對象,致使評審結果具有傾向性。另外,由于評審報酬標準較低,同時,專家違規成本較低,這也驅使或縱容了評審專家主動性的違規違紀行為。

建議

主持人:結合上述問題和原因,各位老師對專家及專家使用、管理還有哪些建議?

木卡地瑪:我想著重談談專家費用方面的建議,因為這個問題長期困擾著我,一些專家就因為我們支付的費用少而當場表示不參與評審,這給我們的工作帶來了很大的阻力。個人建議,將專家費用發放與評審績效掛鉤。評審結束,先按勞務費發放標準的50%支付。成交公告發布后,在法定期限內,項目未受到有效質疑投訴的,或雖受到有效質疑投訴,但處理過程中未發現專家在評審過程有不正當履職行為的,再向專家發放剩余費用。

李剛:我心目中的政府采購評審專家應發揮專業特長、站在第三方立場、以自己職業信譽為擔保,較為客觀真實地提供市場技術和信息,也就是充當采購人的“線人”和“耳目”,即使參與評審也應是見證者而不是裁判方。由此,專家管理應當圍繞吸引行業技術專業人才、圈內職業人才為重點,以科研單位和供應商推薦為主進行管理。

王周歡:我想重點談一下專家庫的建設。目前很多聲音都在呼吁:開放專家庫,把專家納入全國統一管理,個人認為這一點也是非常必要的。但是這里要注意一個問題,專家不是一種資格認定或者行政許可,專家和財政部門之間是一種聘用關系,對于專家入庫條件的把關更多是一種基本要求,只要專家符合條件,經財政部門聘用就可以進入專家庫。當然,對于這種基本條件,因為各地情況不同,所以在具體條件的設定上不能搞“一刀切”。比如,上海的專家數量比較多,我們可以適當提高標準,可以在學歷、年齡方面做一些更加嚴格的要求。而有的地方,專家數量比較少,標準可以適當放低些。另外,當庫里專家不足時,也可以考慮到庫外尋找專家,但依據政府采購法的相關要求,建議對庫外專家進行備案??傮w而言,全國統一管理式的專家庫建設是非常必要的,但它要是一個開放式的專家庫,并以充分滿足采購人需求為前提。

裴育:我有三個方面的建議:一是修訂現有法律法規制度及實施辦法,根據政府采購現實操作中遇到的問題進行歸納總結,明確專家的入選條件、評審中的具體要求、違規違紀違法行為的范圍、類型及其處罰辦法,讓政府采購操作人員(主要是監管部門)有法可依、有章可循。二是加大對專家違規違紀違法的處罰力度,區分輕重,分別給予不同程度的處理,真正起到警示教育作用。三是統籌全國專家庫信息資源,鼓勵各地共建、共享、共治專家庫,鼓勵各地在具體政府采購活動中采用遠程在線評審方式,共享全國優質評審專家資源。同時,提高專家評審待遇水平,支付與其勞動付出相對應的報酬,以吸引優質專家進庫,持續參加政府采購評審活動。

王永鋒:管理要能夠真正落實各方的主體責任,讓項目成交結果的決定權回歸采購人,既要有效發揮專家評審的專業性,又要防止專家的傾向性。專家的作用應當輔助采購人進行決策,而不是取代采購人進行決策。管理專家和專家庫建設要從“放”和“亮”上下功夫?!胺拧?,要放開專家準入的條件,擴大專家的數量,提升專家的質量;要放開專家使用的權利,讓采購人自主決定專家的人員、數量和構成,按需擇優使用;要放開專家使用的范圍,充分發揮專家在需求制定、評審過程、履約驗收等關鍵環節的輔助咨詢作用?!傲痢?,就是要把專家的意見(包括評審打分)向社會公開,讓專家對自己的意見負責,讓采購人對自己的決策負責,讓供應商明白自己的得失,主動接受社會各界對采購結果的監督。

主持人:各位老師也都提到了,未來要發揮專家的“專業咨詢顧問”的作用。實際上,財政部副部長許宏才在其《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現代政府采購制度》中就提到,發揮專家的專業咨詢作用,采購人可邀請專家參與擬定需求標準、技術解決方案和采購實施方案,參與產品質量和服務能力的履約評價,突出專家的專業支撐;評審專家要合規履職,評審專家要堅持從專業角度作出獨立的評審結論,嚴格執行回避、保密等制度規定,在評審過程中做到客觀公正、廉潔自律。對此,各位老師怎么看?

裴育:許部長的文章涉及兩個問題,即專家在政府采購中的地位與作用,以及對專家的業務與紀律要求,這對于專家隊伍建設和專家管理是非常必要的。

汪濤:許部長的講話,為專家轉型、角色轉換、解決當前專家問題提供了一條可行的渠道。但還有一個問題要解決,在賦予采購人決定權的同時,采購人面對審計等方面的壓力,該如何敢于選擇?這是未來需要解決的,盡管可以通過建立采購人內控制度來解決,但對于大多數單位來講可行性較差。

張志軍:專家提前介入采購需求書的編制、擬定,參與合同履約評價,這有利于從專業角度為采購項目提供技術支撐。此外,還要加強對專家的管理,落實獨立評審要求,加強對評審現場的管理,完善評審結果評價等辦法。

展望

主持人:大家的建議都非常中肯,內容也很豐富。據了解,國外很多國家并沒有建立專家評審制度,而且,正如上述探討的一樣,我國專家評審制度廣為詬病。那是不是代表未來可以考慮舍棄這種制度,各位老師對此是否有相應的看法?

王周歡:我國引入專家評審制度,讓專家輔助專業欠缺的采購人進行采購,這里有其自身的制度優勢。但是要注意,專家發揮的是輔助作用,而非主導作用。在國外,很多國家沒有在采購環節的專家評審制度,但是有的國家會要求專家參與采購需求論證。個人認為這是一個值得借鑒的做法,包括讓專家參與到項目履約或后續的一些評價當中??偠灾?,未來對于專家管理的方向是,既要把專家管好,又要充分發揮專家的專業作用,更好地滿足采購人的需求。

李剛:經過長期的實踐和探索,業界已深刻意識到專家問題的焦點和突破的切入點。為此,要客觀地看待評審專家的作用,理順專家的職責,不能把一切惡果一推了之。在采購需求和文件編制上要加大專家的專業支撐作用,在評審階段強化電子化評審操作,減少主觀判斷,重點把精力放在履約驗收和績效評估上。

張志軍:客觀地說,在政府采購領域,絕大多數專家基本上還是比較“迎合”“遷就”采購人的。當然,也確實有一些專家在評審過程中夾雜著個人想法,但這畢竟是少數。我們不能以在評審活動中出現的少數違法違規現象而去否定第三方評審制度存在的必要性。

打一個不恰當的比方:采購文件類似于采購人出的一張試卷,采購文件中的評審因素和打分標準就類似于標準答案和閱卷標準,專家的角色就類似于閱卷老師。一個采購項目的評審結果,如果不符合這個項目的要求,要么就是專家評審出現了錯誤,要么就是采購文件本身出了問題。如果評審出現錯誤,現行法律賦予了采購人相應救濟方式,從來就沒有規定采購人必須無條件采納專家的意見;如果是采購文件編制質量有問題,則相當于是采購人自己定考題時出了偏題、怪題,這個后果,應當由誰來承擔?當然是采購人自己承擔。

汪濤:順應改革的發展,經過十幾年探索,從業人員的政府采購法律意識已經樹立起來了。中國同世界其他國家的國情不同,我國最終形成的是具有中國特色的專家評審制度,至于走向哪里,這將是一個長期的探索過程。

主持人:感謝各位老師參與本期的圓桌論壇。的確,中國的專家評審制度有其自身的優勢,但任何事物都有兩面性,我國在專家管理方面還有許多問題需要逐步解決。而今天大家的建議則將為未來專家管理辦法的修訂、專家評審制度的完善以及政府采購制度的深化改革提供有益參考。再一次對各位老師表示感謝!

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